דחיית עתירה נגד החלטה להיתר שליטת קבוצת דלק בחברת ישראכרט – לא הוצג פגם מנהלי המצדיק התערבות

בג"ץ 67197-07-25

השופט עופר גרוסקופף:

           לפנינו עתירה המופנית נגד החלטת נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים (המשיבים 2-1. להלן: הנגיד ו-המפקח, בהתאמה), במסגרתה ניתן למר יצחק תשובה, באמצעות קבוצת דלק בע"מ המצויה בשליטתו (המשיבים 6-5. להלן: תשובה ו-דלק, בהתאמה), היתר לקבלת השליטה בחברת ישראכרט בע"מ (המשיבה 4. להלן: ישראכרט).

תמצית העתירה

1. חברת ישראכרט היא חברה ציבורית, אשר תחום עיסוקה העיקרי הוא בהנפקה, תפעול וסליקה של כרטיסי אשראי. בשל כך, ועל עניין זה אין מחלוקת, ישראכרט מהווה "נותן שירותי תשלום בעל חשיבות יציבותית", כהגדרת מונח זה בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הבנקאות). לכן, על מנת לקבל היתר לשלוט או להחזיק בישראכרט – יש לקבל אישור מטעם הנגיד (בהתאם להוראות סעיף 34(א) לחוק הבנקאות, המוחל בענייננו, כמו סעיפים נוספים שעוסקים בהיתר שליטה, מכוח סעיף 36יג(א) לחוק הבנקאות).

2. לענייננו, בשנת 2019 ישראכרט יצאה מידיו של בנק הפועלים והונפקה לציבור (בעקבות רפורמה במשק שעסקה בהפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים), והחל מחודש מרץ 2020 כלל מניותיה נסחרות בבורסה לניירות ערך בתל אביב. באותה עת ישראכרט התנהלה ללא גרעין שליטה או בעל היתר שליטה, ובשלב מסוים היא החלה לקבל הצעות לרכישת השליטה בה ממספר חברות. בכלל האמור, ביום 12.12.2024 הגישה דלק – חברה ציבורית הפועלת בעיקר בתחומי הגז והנפט, אשר תשובה מחזיק במעל ל-50% מזכויות ההצבעה שלה, ומשכך הוא בעל השליטה בה – הצעת השקעה בישראכרט (להלן: ההצעה). לפי ההצעה, דלק תרכוש מניות מישראכרט בדרך של הקצאת מניות פרטית, בהיקף של 37.05% מהון המניות המונפק והנפרע של ישראכרט (להלן: המניות), אשר יצטרפו לאחזקותיה הקיימות בישראכרט (שעמדו על כ-3%). כך, עם השלמת הרכישה דלק תהיה בעלת גרעין השליטה בישראכרט, ובסך הכולל אחזקותיה יעמדו על כ-40% מהמניות. בהמשך למתואר, ביום 30.12.2024 דירקטוריון ישראכרט מצא את ההצעה כ"הצעה עדיפה", בהשוואה להצעה אחרת שעמדה על הפרק בשעתו (והכוונה היא להצעה מטעם מנורה מבטחים החזקות בע"מ). לנוכח זאת, ביום 5.1.2025 נחתם הסכם בין הצדדים המבוסס על האמור בהצעה (להלן: העסקה. לשם הנוחות, תשובה, דלק וישראכרט יכונו יחדיו, להלן: הצדדים לעסקה). השלמתה של העסקה וכניסתה לתוקף הותנו בקבלת אישורים שונים, לרבות: אישור האסיפה הכללית של ישראכרט – שהתקבל ביום 20.2.2025; אישור מטעם הממונה על התחרות בדבר המיזוג בין החברות, בהתאם לסעיף 20(ב) לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 – שהתקבל ביום 13.3.2025 (המשיבה 3. להלן: הממונה ו-החלטת הממונה, בהתאם); והיתר שליטה מטעם הנגיד – שהתקבל ביום 9.7.2025 (להלן: ההחלטה ו-היתר השליטה), והוא העומד ביסוד העתירה דנן. יוער, כי עוד בחודש יוני 2024, מספר חודשים לפני הגשת ההצעה, דלק הגישה בקשה לבנק ישראל לקבלת היתר שליטה בישראכרט, כך שבין הגשת בקשה זו למתן ההחלטה (היתר השליטה) חלפה למעלה משנה. עוד באותו היום בו התקבל היתר השליטה, ובהמשך לקבלתו, ישראכרט דיווחה לציבור כי התקיימו כלל התנאים המתלים שנקבעו בעסקה – "והצדדים יפעלו להשלמת העסקה בימים הקרובים בהתאם להוראות הסכם ההשקעה" (ראו דיווח לבורסה מטעם ישראכרט, שצורף כנספח ע/13 לעתירה).

           בהמשך, ביום 15.7.2025 הודיעה ישראכרט על חלוקת דיבידנדים בסכום כולל של כ-1.2 מיליארד ש"ח, שהצפי לקבלתו נקבע ליום 4.8.2025. זאת, כחלק מהשלמת רכישת השליטה על ידי דלק, בהתאם להסכמות שגיבשו הצדדים לעסקה. למחרת, ביום 16.7.2025 דיווחה ישראכרט על הקצאת המניות הסופית לדלק, וניתן אישור מטעם הבורסה לרישום מניות אלה למסחר. לבסוף, ביום 23.7.2025 השלימה דלק את השקעתה בישראכרט, והוקצו לה בהתאם המניות. הקצאה זו דווחה לציבור עוד באותו היום בשעות הערב, ולמחרת בבוקר, 24.7.2025, התקבל אישור כי המניות הוקצו על שם קבוצת דלק ויחלו להיסחר באותו היום. בהתאם לכך, ישראכרט דיווחה על השלמת הפעולות הנדרשות להשלמת העסקה.

3. במקביל להתפתחויות אלה, מספר ימים לאחר מועד מתן ההחלטה, ביום 13.7.2025 שלחה העותרת, התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן: התנועה), פנייה למיצוי הליכים לנגיד ולמפקח, ובה פירטה את השגותיה כלפי ההחלטה, ואת הטעמים המצדיקים, לשיטתה, את בחינתה מחדש. בחלוף שבוע, ומשלא נתקבלה תשובה לפנייתה, שלחה התנועה ביום 20.7.2025 פנייה נוספת, במסגרתה שבה על טענותיה והדגישה את הדחיפות שיש להשהיית ההיתר וביטולו. מאחר שגם לאחר מספר ימים לא התקבל מענה לפניה זו, ביום 24.7.2025 הגישה התנועה את העתירה דנן, במסגרתה היא טוענת כי יש להורות על ביטול ההחלטה. זאת, מאחר שהיא חורגת לטענתה במידה קיצונית ממתחם הסבירות, שעה שלא ניתן במסגרתה משקל מספק, אם בכלל, למספר שיקולים חשובים, ובהם: התנהלותם העסקית של תשובה ודלק; וטובת הציבור. ביחס לעניין הראשון, התנועה מתמקדת במספר אירועים שונים המלמדים, לשיטתה, על התנהלותם העסקית הלקויה של תשובה ודלק בכל הנוגע לממשל תאגידי תקין; והמקימים, לפיכך, ספקות באשר להתאמתם לשלוט בישראכרט, בהיותה חברה חשובה במיוחד למשק הישראלי. בכל הנוגע לעניין השני, התנועה גורסת כי לא ניתן בהחלטה משקל הולם לטובת הציבור, ובפרט – נטען כי לא נלקחו בחשבון שיקולי ריכוזיות ותחרות כלל-משקית, בניגוד למגמה לצמצום הריכוזיות שמקודמת במשק מזה שנים. יתרה מכך, התנועה סבורה כי קיימת עדיפות לכך שישראכרט תיוותר מבוזרת וללא בעל שליטה, וזאת כדי לצמצם את הפער הבעייתי בין ההון לשליטה. ואם כך במקרה הרגיל, קל וחומר כאשר מדובר בתשובה.

           זאת ועוד, התנועה טוענת כי ההחלטה נתקבלה על בסיס תשתית עובדתית לקויה, שכן הנגיד והמפקח לא נועצו טרם קבלתה בוועדה לצמצום הריכוזיות, שהוקמה מכוח סעיף 40 לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013 (להלן: ועדת הריכוזיות ו-חוק הריכוזיות, בהתאמה), אשר בראשה עומדת הממונה. לעמדת התנועה, על אף שלא קמה חובת היוועצות מכוח החוק במקרה דנן, היה מקום לקיימה בכל זאת טרם קבלת ההחלטה. עוד מוצאת התנועה פגם בכך שההחלטה ניתנה ללא הנמקה, באופן שאינו מאפשר לבחון הן את השיקולים ששקלו הנגיד והמפקח והן את המשקל שניתן להם בהחלטה, וזאת בניגוד לחובת ההנמקה המנהלית. לבסוף, התנועה גורסת כי בנסיבות המקרה דנן קמה הצדקה להתערבות בשיקול דעתם של הנגיד והמפקח. על רקע האמור, התנועה סבורה כי יש להורות על ביטול ההחלטה; ולחלופין, להחזיר את הבקשה למתן היתר שליטה לדיון מחודש בבנק ישראל, כאשר במסגרת זו תקוים התייעצות עם ועדת הריכוזיות, ותפורסם החלטה חדשה הכוללת פירוט של הנימוקים והשיקולים שעומדים בבסיסה.

4. במסגרת העתירה התבקש גם צו ביניים, המורה לנגיד ולמפקח להודיע על הקפאת היתר השליטה, ולבלום מהלכים שנועדו לקידום השלמת העסקה עד למתן הכרעה בעתירה. בהתייחס לאמות המידה למתן צו ביניים, התנועה טענה כי מאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובתה, שעה שהנזק הכרוך במתן צו הביניים הוא עיכוב קצר בהשלמת העסקה, בעוד שאילו הצו לא יינתן אזי הדיון בעתירה יתייתר לחלוטין; וכי סיכויי העתירה להתקבל גבוהים, נוכח התנהלות הנגיד והמפקח במסגרת קבלת ההחלטה והנזק החמור שעלול להיגרם לציבור ממתן ההיתר.

5. באותו היום הורתי למשיבים להשיב לבקשה למתן צו ביניים, וזאת עד ליום 3.8.2025. בהמשך לכך, ובעקבות הודעה שהגישה התנועה ביום 28.7.2025, לפיה מתוכננת ביום 4.8.2025 חלוקת דיבידנדים, נתבקשו המשיבים להגיש את תשובתם עד למועד שנקבע בשעה 12:00.

           יצוין כי ביום 29.7.2025 הגישו תשובה ודלק "הודעת עדכון" לפיה העסקה היא לשיטתן בבחינת מעשה עשוי, שעה שהשליטה בישראכרט כבר עברה לידי דלק, בהתאם למתואר בראשית הדברים. עוד נטען במסגרת זו, כי על אף שהשלמת העסקה לא הייתה בגדר ״הפתעה״, לנוכח האישורים שניתנו לה לפני כן והדיווחים הגלויים שהיו ביחס אליה, התנועה לא ציינה כי העסקה הושלמה – לא בעתירתה ולא בהודעתה.

6. המשיבים סברו כי יש לדחות את הבקשה למתן צו ביניים. הצדדים לעסקה (תשובה ודלק מזה וישראכרט מזה) התמקדו בתשובותיהם (שהוגשו בנפרד) בשתי טענות סף עיקריות: ראשית, נטען כי העסקה הושלמה בטרם הוגשה העתירה (לרבות בכל הנוגע לחלוקת דיבידנדים שעה ש"המועד הקובע" חלף), שכן כאמור השליטה כבר עברה לידי דלק, ולפיכך מדובר במעשה עשוי ובלתי הפיך. שנית, לעמדת הצדדים לעסקה העתירה הוגשה בשיהוי ניכר, שכן לפני שניתן היתר השליטה נוהל הליך ממושך מול הגורמים הרלוונטיים, שאף דווח באופן גלוי; ולמעשה עוד בינואר 2025 פורסמה החתימה על ההצעה. ועדיין, הפניה הראשונה לנגיד ולמפקח נעשתה לאחר שניתן היתר השליטה; וחמור מכך – העתירה הוגשה לאחר השלמת העסקה.

           לגוף הבקשה למתן צו ביניים, הצדדים לעסקה גרסו כי יש לדחותה מהטעם שלא מתקיימים התנאים למתן הצו. בהתייחס למאזן הנוחות, נטען כי עיכוב בהשלמת העסקה, לא כל שכן ביטולה, עשוי להוביל לנזקים משמעותיים הן לדלק, הן לישראכרט והן לציבור בעלי המניות. בכל הנוגע לסיכויי העתירה להתקבל, נטען כי אלו נמוכים במיוחד. זאת, מאחר שההחלטה לתת היתר שליטה נתקבלה לאחר הליך בחינה ממושך ומעמיק שנוהל על ידי הנגיד והמפקח, ולאחר שניתנה החלטת הממונה (שעסקה בהיבטים הנוגעים לתחום אחריותה). בנסיבות אלה, כך נטען, אין מקום להתערב בשיקול דעתם של הנגיד והמפקח – בוודאי לנוכח מתחם ההתערבות השיפוטית המצומצם ממילא בהקשר זה.

           באופן פרטני, תשובה ודלק הוסיפו וטענו כי הם גורמים "מוכרים, ידועים ומנוסים" בשוק (סעיף 6.1 לתשובתם לבקשה לצו ביניים), ועל כן הם ראויים לקבל היתר שליטה בגוף פיננסי. בתוך כך, הודגש כי כלל האירועים שעליהם עמדה התנועה בעתירתה נבדקו על ידי הנגיד והמפקח עובר למתן ההיתר; וממילא אין בהם כדי להשפיע על ההחלטה אם לתת היתר שליטה. ישראכרט הדגישה כי כלל הטענות הנוגעות לריכוזיות המשק אינן רלוונטיות לנגיד ולמפקח, אלא לממונה. ואולם, העתירה לא תוקפת כלל את החלטתה (וממילא מדובר בשיהוי ביחס לכך), מחד גיסא; והיא צורפה כמשיבה לעתירה, מבלי שהוסבר מדוע והגם שלא נתבקש במסגרתה סעד כלפיה, מאידך גיסא.

7. אף הנגיד, המפקח והממונה (להלן: המדינה) טענו כאמור כי יש לדחות את הבקשה למתן צו ביניים, והתמקדו בתשובתם בסיכויי העתירה להתקבל. לעמדתם, סיכויים אלו נמוכים, משעה שלא הונחה בעתירה עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה ובשיקול דעתם המקצועי של הנגיד והמפקח. בעיקרו של דבר, המדינה טענה כי עובר למתן ההיתר נערכו על ידי הנגיד והמפקח בדיקות מקיפות, אשר כללו בירורים עובדתיים שונים – לרבות מול תשובה ודלק – שעסקו, בין היתר, בהתנהלותם העסקית לאורך השנים. כל זאת, בהתאם להוראות ולשיקולים שנקבעו בחקיקה ובהנחיות הרגולטוריות שעוסקות במתן היתר שליטה בגופים כמו ישראכרט. לאור האמור, נטען כי יש לדחות את הטענות שעניינן בכך שההחלטה בלתי סבירה ובכך שהיא התקבלה ללא תשתית עובדתית מתאימה. עוד הדגישה המדינה, כי לא קיימת חובה בדין להיוועץ עם ועדת הריכוזיות במקרה דנן. לבסוף, וביחס לחובת ההנמקה, נטען כי אין חובה לפרסם לציבור נימוקים שעומדים בבסיס החלטה לתת היתר שליטה, להבדיל מהחלטה לסרב לתתו.

8. ביום 3.8.2025 דחיתי את הבקשה למתן צו ביניים, וזאת לאור ההבהרות שמסרו הנגיד והמפקח ביחס לשיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה; וההבהרות שמסרו הצדדים לעסקה בדבר השלמת ביצוע העסקה ביניהם, וההשפעות שיהיו למתן צו ביניים על ציבור המשקיעים. נוסף על כך, בהינתן האמור בתשובות מטעם המשיבים, התבקשה התנועה להודיע האם היא עומדת על עתירתה; וככל שכן – נקבע כי היא רשאית להגיש תגובה לתשובות.

9. ביום 10.8.2025 הודיעה התנועה כי היא עומדת על עתירתה; ובהתאם לאמור הגישה תגובה לתשובות. ראשית, התנועה טענה כי עתירתה אינה עוסקת במעשה עשוי, שכן "המדובר בפעילות עסקית של רכישת שליטה של חברה אחת בידי אחרת, שניתן לשינוי, ולמעשה נעשה חדשות לבקרים בשוק ההון הישראלי" (סעיף 8 לתגובה; ההדגשה במקור). יתרה מכך, נטען כי לנגיד נתונה הסמכות לבטל או לשנות היתר שליטה שנתן, כך שאין מדובר בפעולה בלתי הפיכה; ובכל מקרה המשיבים לא הראו מי צפוי להיפגע מביטול ההיתר או מה היקף הנזק שייגרם בשל כך. אף אם אכן מדובר במעשה עשוי, לטענת התנועה עדיין יש מקום לדון בעתירה, וזאת הן בשל חשיבותה המשפטית, והן מאחר שמדובר בסוגיה שהיא מטבעה קצרת מועד, שעה שניתן להגיש עתירה רק לאחר שמתקבלת ההחלטה על מתן היתר שליטה. שנית, ובהמשך לאמור, נטען כי העתירה לא הוגשה בשיהוי, שכן, ככלל, עתירה צריכה להיות מוגשת תוך פרק זמן סביר לאחר שמתקבלת ההחלטה; וכי לפני שניתן ההיתר כלל לא הייתה ודאות כי הוא אכן יינתן והעסקה תושלם. שלישית, התנועה גורסת כי מתשובת המדינה עולה באופן מובהק שההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, שכן אף לא אחד מהאירועים שנזכרו בעתירה השפיע על שיקול דעתו של הנגיד; שיקולי ריכוזיות כלל לא נשקלו, חרף חשיבותם לבחינת מתן היתר השליטה; הנגיד והמפקח לא התייעצו עם ועדת הריכוזיות; ונוסף על הכל, המדינה לא הבהירה בעמדתה מדוע אין כל טעם בנימוק החלטות מהסוג שעל הפרק. משכך, לעמדתה, קמה הצדקה להתערבות שיפוטית בשיקול דעתם של הנגיד והמפקח.

דיון והכרעה

10. לאחר שעיינו בעתירה, בתשובות המשיבים לבקשה למתן צו ביניים ובתגובת התנועה אליהם, הגענו לכלל מסקנה כי דינה של העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבותנו.

11. כידוע, בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המנהלית המוסמכת, לרבות של נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים, בשיקול דעתו-שלו. התערבות בהחלטותיהם של גורמים אלה, בפרט כאלו המבוססות על מומחיותם ושיקול דעתם המקצועי, תיעשה במקרים חריגים בלבד, כאשר נפל בהן פגם מהותי היורד לשורש העניין כגון חוסר סבירות קיצוני (ראו, מיני רבים: בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (26.11.2012); בג"ץ 8938/11 "All For Peace" חברה לתועלת הציבור נ' שר התקשורת, פסקה 18 (24.2.2015); בג"ץ 3564/23 אומן המים בע"מ נ' משרד הכלכלה והתעשייה, פסקה 11 (12.6.2023). ביחס לרגולטורים מהתחום הפיננסי, ראו למשל: בג"ץ 5048/07 ארבל נ' בנק ישראל המפקח על הבנקים, פסקה 7 (9.10.2007); בג"ץ 2969/19 התאחדות משרדי הנסיעות ויועצי התיירות בישראל נ' הממונה על רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, פסקה 11 (16.7.2019)). המקרה דנן במובהק אינו בא בגדרם של מקרים חריגים אלה.

12. כאמור, לטענת התנועה ההחלטה הינה בלתי סבירה מאחר שלא נשקלו במסגרתה שיקולי ריכוזיות, ואף לא התקיימה התייעצות עם ועדת הריכוזיות טרם קבלתה; ומאחר שלא ניתן במסגרתה משקל מספק, אם בכלל, להתנהלותם העסקית של תשובה ודלק בעבר. איני סבור כי טעמים אלה מקימים ולו עילה לכאורית להתערבות בהחלטת הנגיד והמפקח.

13. בכל הנוגע לטענות ביחס לריכוזיות, כפי שמציינת המדינה, ואף התנועה לא טוענת אחרת – לא מוטלת על הנגיד והמפקח חובה בנסיבות העניין לשקול שיקולי ריכוזיות או להתייעץ עם ועדת הריכוזיות. אסביר. סעיף 5(ב) לחוק הריכוזיות קובע כי: "מאסדר המבקש להקצות זכות לגורם ריכוזי לא יעשה כן, ובכלל זה לא יאפשר לגורם ריכוזי להשתתף בהליך ההקצאה של זכות כאמור ולא יקבע תנאים המאפשרים את הקצאת הזכות לגורם ריכוזי, אלא לאחר ששקל שיקולי ריכוזיות כלל-משקית, בהתייעצות עם הוועדה לצמצום הריכוזיות" (ההדגשה נוספה). דהיינו, החובה לשקול שיקולי ריכוזית ולהתייעץ עם ועדת הריכוזיות – חלה כאשר מאסדר מבקש להקצות זכות ל"גורם ריכוזי". מבלי להיכנס לתנאיו השונים של הסעיף, אין מחלוקת כי הצדדים לעסקה אינם בבחינת "גורם ריכוזי", שעה שאינם נמנים ברשימת הגורמים הריכוזיים או ברשימת התאגידים הריאליים המשמעותיים, אשר ועדת הריכוזיות מכינה ומעדכנת (ראו גם סעיף 74 לעתירה). מאחר שכך, הרי שהוראות סעיף 5(ב) לחוק הריכוזיות אינן חלות על המקרה דנן (וזאת גם אם בעבר הצדדים לעסקה היו מנויים ברשימות אלה, ונגרעו מהן).

           התנועה, אומנם, מכירה בכך שסעיף זה איננו חל בנסיבות העניין (ראו סעיפים 55-54 לתשובת התנועה); אך טוענת כי היה ראוי להידרש לשיקולי הריכוזיות כחלק ממכלול השיקולים שנבחנו. ואולם, אף אם לשיקולי ריכוזיות עשויה להיות חשיבות לקבלת החלטה בדבר מתן היתר שליטה – משעה שאין חובה לעשות כן בענייננו, מוקשה בעיניי לטעון כי ההחלטה הינה בלתי סבירה במידה המצדיקה את התערבותנו אך בשל טעם זה. כך בפרט, מאחר שהנגיד והמפקח התבססו, בין היתר, על החלטת הממונה – שהיא העומדת בראש ועדת הריכוזיות; ושסעיף 6(3) לחוק הבנקאות (בשילוב סעיף 34(ב1) לחוק זה) מחייב את הנגיד לשקול, בין היתר, את התרומה של מתן ההיתר לתחרות בשוק ההון (נושא שאין טענה כי לא נשקל כראוי).

14. אשר לטענות הנוגעות פרטנית לתשובה ולדלק, כפי שעולה מתגובת המדינה, התנהלותם העסקית של תשובה ושל דלק ביחס להקשרי ממשל תאגידי – נשקלה בקפידה. בין היתר, הנגיד והמפקח בחנו בכובד ראש מספר אירועים שונים העוסקים בהתנהלות זו, לרבות אלו שנזכרו בעתירה; את התנהלותו העסקית של תשובה (ודלק) באופן כללי, ובתוך כך נדרשו להיבטים הנוגעים לממשל תאגידי, יושרו האישי והעסקי ומהימנותו; וכן בחנו את חוסנם הפיננסי של תשובה ודלק. על רקע זאת, ולאחר שנשקלו השיקולים השונים אותם יש לבחון במתן היתר שליטה – המנויים הן בסעיף 6 לחוק הבנקאות (בשינויים המחויבים) והן בהנחיות רגולטוריות שונות – החליטו הנגיד והמפקח על מתן היתר השליטה לתשובה ולדלק. ארחיב קמעא: ביום 17.6.2024 התקבלה בבנק ישראל הבקשה לקבלת היתר שליטה, שכללה גם שאלון יושרה וחוסן פיננסי; והשלמה לשאלון התקבלה ביום 3.7.2024. בהמשך לכך, נעשו פניות מטעם בנק ישראל לגורמים שונים, כאשר עם חלקם אף התקיימו פגישות, ובהם: משטרת ישראל; רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון; הרשות לניירות ערך; משרד רואי החשבון המבקר של קבוצת דלק; יועצים חיצוניים של דלק שליוו את הגשת הבקשה. כמו כן, התקיימה היוועצות עם ועדת הרישיונות, כמתחייב בחוק; ונעשו בדיקות עצמאיות על ידי יחידת הרישוי בפיקוח על הבנקים, שעסקה בהיבטים משפטיים ועסקיים שונים. לכך יש להוסיף כי אף הממונה נתנה אישור למיזוג בין ישראכרט לדלק. משאלו הם פני הדברים, ובפרט מאחר שמדובר בשאלה מקצועית רגולטורית הכרוכה בשיקולים מקצועיים מובהקים – איני סבור כי הונחה ולו תשתית ראשונית לטענה כי ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, לא כלל שכן באופן קיצוני. לפיכך, גם מהיבט זה לא קמה עילה להתערבות בה מצדנו.

15. ודוק, אין חולק כי במסגרת בחינת אפשרות לתת היתר שליטה יש מקום לקחת בחשבון גם את התנהלותו העסקית של מגיש הבקשה לאורך השנים, ובכלל זה לבחון האם נפלו בהתנהלותו פגמים הנוגעים לממשל תאגידי בלתי תקין או האם התנהלותו זו מלמדת על חוסר יכולת עסקית לקבל את השליטה. במקרה דנן, בחינה זו לא הוליכה את הנגיד למסקנה כי אין ליתר היתר שליטה לתשובה ולדלק, אולם ברי כי מדובר בשיקול רלוונטי. נוסיף בהקשר זה כי סעיף 6(2) לחוק הבנקאות קובע כי במתן רישיונות יש לשקול, בין היתר, את התאמתו של המבקש לקבל היתר שליטה (וכן הדירקטורים והמנהלים של המבקש) לתפקידו – ומטבע הדברים התאמה כאמור צריכה להיבחן בהתחשב בהתנהלותו העסקית של המבקש בעבר. למעשה, גם בהנחיה מטעם בנק ישראל נקבע כי השיקולים המרכזיים אותם על הנגיד לשקול בעת בחינת בקשה לקבלת היתר שליטה בחברת כרטיסי אשראי, עוסקים, בין השאר, ביושר וביושרה האישיים והעסקיים של מבקש ההיתר; ובניסיונו העסקי (סעיף 1.4 להנחיית בנק ישראל "קריטריונים ותנאים כלליים למבקש היתר לשלוט ולהחזיק אמצעי שליטה בסולק ובחברת כרטיסי אשראי" (29.5.2018); מצורף לעתירה כנספח ע/57). לצד זאת, הובהר כי המדובר בקווים מנחים בלבד לבחינת בקשות מהסוג האמור, ומשכך יש ליישם שיקולים אלה תוך הפעלת שיקול דעת קונקרטי – כפי שנעשה בענייננו.

16. נותרה השאלה האם נפל פגם בכך שהנגיד לא נימק את החלטתו לתת היתר שליטה בעת מתן ההחלטה. מטבע הדברים, הנמקה כזו אינה נדרשת למבקש ההיתר, שכן משקיבל את מבוקשו, בא על סיפוקו (והשוו לסעיף 2א לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות), המחייב מסירת נימוקים למבקש רק במקרה של סירוב לבקשה). במקרה דנן, הצורך בפירוט ההנמקה להחלטת הנגיד נוצר רק לאחר מתן ההחלטה, משנמצא מי שהחליט בדיעבד לאתגר אותה – וצורך זה קיבל מענה שלם בתשובתה המפורטת של המדינה. משכך, אין צורך שנתייחס לשאלה העיונית האם יש לנמק החלטה לתת היתר שליטה כבר במועד מתן ההחלטה, במקרים בהם הוגשו הסתייגויות לנגיד זמן סביר לפני מתן החלטתו (וזאת מעבר לחובה להשיב למגישי ההסתייגויות בהתאם לחוק ההנמקות).

17. די באמור לעיל כדי ללמד שהעתירה אינה מציגה ולו פגם מנהלי לכאורי העשוי להצדיק התערבות בהחלטת הנגיד לתת היתר שליטה בישראכרט לתשובה ודלק. משכך, קצרה הדרך למסקנה כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבותנו.

18. נוכח דברים אלה, אין צורך להרחיב בדיון בטענות הסף של שיהוי ומעשה עשוי אליהן התייחסו המשיבים בהרחבה. נציין, עם זאת, כי ככל שהיינו מוצאים בסיס לכאורי משמעותי בטענות נגד ההחלטה (וכאמור, לא מצאנו בסיס כזה), ספק אם היה בטענות המקדמיות הללו כדי להצדיק דחייתה ללא דיון.

19. סוף דבר: העתירה נדחית בזאת. במכלול הנסיבות, ובהתחשב באופייה הציבורי של העתירה, תישא העותרת בהוצאות המשיבות בסכום מתון של 5,000 ש"ח לטובת המדינה (המשיבים 3-1); 2,500 ש"ח לטובת ישראכרט (המשיבה 4) ו- 2,500 ש"ח לטובת תשובה ודלק (המשיבים 6-5).

ניתן היום, ‏י"ז באלול התשפ"ה (‏10.9.2025).